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面向工程建設全流程的不動產權籍調查 發布時間:
2019-09-11
           來源:
《中國房地產》雜志2019年6月上旬刊
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發布時間:
2019-09-11
   來源:
《中國房地產》雜志2019年6月上旬刊
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1 不動產權籍調查的內涵與特征

? ? ?? 不動產統一登記之前,為了服務于分散登記模式下的各類不動產登記,出現了諸多種相關調查或測繪,如地籍調查、房產測量、土地承包經營權調查、林權調查、海籍調查、無居民海島測量等。《不動產登記暫行條例》頒布實施后,國土資源部隨即印發了《關于做好不動產權籍調查工作的通知》(國土資發〔2015〕41號)。不動產權籍調查作為不動產統一登記制度建立后出現的新名詞,在該通知中首次被提出。

? ? ?? 不動產權籍調查工作依據的主要法律法規有《物權法》《不動產登記暫行條例》《不動產登記暫行條例實施細則》等。相關條款明確規定,當事人申請不動產登記,應當根據不同登記事項提供權屬證明和不動產界址、空間界限、面積等必要材料。不動產權籍調查的目的,即在形成“權屬清楚、界址清晰、面積準確”的調查成果。權籍調查成果資料經不動產登記后,具有法律效力。因此,不動產權籍調查必定成為不動產登記的前提和基礎。

? ? ?? 《測繪法》第22條第2款規定,測量土地、建筑物、構筑物和地面其他附著物的權屬界址線,應當按照縣級以上人民政府確定的權屬界線的界址點、界址線或者提供的有關登記資料和附圖進行。《不動產登記操作規范(試行)》明確規定,不動產權籍調查包括權屬調查和不動產測量。《不動產權籍調查技術方案(試行)》要求不動產權籍調查應按照準備工作、權屬調查、不動產測量、成果審查入庫、成果整理歸檔的次序開展工作。正在研究起草的國家標準《不動產權籍調查規程(征求意見稿)》將“不動產權籍調查”定義為,針對不動產的權屬、位置、界址、面積、用途等進行的調查與測繪工作。

? ? ?? 綜上所述,權屬調查是不動產權籍調查的核心,也是不動產權籍調查的基本特征所在。不動產權籍調查應以不動產單元為調查對象,依據不動產權利人的申請或由政府統一組織,通過權屬調查和不動產測量,查清不動產的主體(如權利人等)、客體(如位置、界址、四至范圍、面積等)和權利狀況(如權利類型、權利性質、用途、相鄰關系、共有權關系、抵押狀態等)。不動產測量應在權屬調查的基礎上進行界址點測量和地籍圖測繪,在全面查清不動產單元權屬狀況,做好指界工作的基礎上開展不動產測量等相關調查工作,形成不動產權籍調查成果(包括不動產權籍調查表、不動產測量報告、不動產單元圖等文字、表格和圖件成果)。權屬調查一核心環節這也成為不動產權籍調查區別于基礎測繪的最本質差異,脫離權屬調查提出不動產測量,或者將不動產測量等同于不動產權籍調查,便是割裂了權籍調查的整體性和系統性。

2 工程建設全流程中的調查和測繪工作現狀

? ? ?? 為貫徹落實黨中央、國務院關于深化“放管服”改革和優化營商環境的部署要求,推動政府職能轉向減審批、強監管、優服務,促進市場公平競爭,2018年5月,國務院辦公廳印發《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》(國辦發〔2018〕33號),決定在北京、天津等地開展工程建設項目審批制度改革試點。該通知明確,推行聯合勘驗、聯合測繪、聯合審圖、聯合驗收等。對于驗收涉及的測量工作,實行“一次委托、統一測繪、成果共享”。在2019年國務院政府工作報告中,中央再次強調激發市場主體活力,著力優化營商環境,明確將在全國推開工程建設項目審批制度改革,使全流程審批時間大幅縮短。

? ? ?? 通過對各地的現狀調研,根據《城鄉規劃法》《土地管理法》《不動產登記暫行條例》《建設用地審查報批管理辦法》 《城市商品房預售管理辦法》《不動產登記暫行條例實施細則(試行)》等法律法規,從項目立項到竣工以及產權登記的全流程中,涉及原規劃、國土、房產、建設等多個行政主管部門的多項審批、監管、登記發證業務事項。按照工程建設進度,大致可劃分為立項用地規劃許可、工程建設許可、施工許可與建設、竣工驗收等四個階段。每個階段涉及的主要行政業務事項,以及相關的調查和測繪類型大致梳理如下:

? ? ?? 一是立項用地規劃許可階段。主要包括發項目審批核準備案、選址意見書核發、用地預審、用地規劃許可、土地征轉報批、土地供應、土地登記等,其具體環節和時序因供應方式(如劃撥或出讓)不同有所差異。在本階段,因相關行政主管部門審批或監管需要而開展的調查和測繪類型主要有1:500-1:2000地形測繪(服務于用地預審和項目選址)、土地勘測定界(服務于土地征轉報批)、土地勘測定界(服務于劃撥決定書或出讓合同簽訂)、規劃用地測量(服務于建設用地規劃許可證)、撥地測量等,因權利人申請不動產登記而需要開展的有變更地籍調查(服務于集體土地所有權變更或注銷登記)、地籍調查(服務于空地的不動產登記發證)。

? ? ?? 二是工程建設許可階段。主要包括設計方案審查、建設工程規劃許可證核發等。在本階段,因相關行政主管部門審批或監管需要而開展的調查和測繪類型主要有建筑物規劃紅線圖制作(服務于建設工程規劃許可證)、日照測量(服務于日照分析和規劃管理)。

? ? ?? 三是施工許可與建設階段。主要包括消防、人防等設計審核確認、施工許可證核發、在建工程抵押登記、商品房預售許可等。在本階段,因相關行政主管部門審批或監管需要而開展的調查和測繪類型主要有建筑物規劃放線測量、規劃驗線或監督測量 (包括灰線、±0層、封頂等)、房屋預測繪(服務于房屋預售許可)等。其中,房屋預測繪也同時服務于房屋所有權預告登記。

? ? ?? 四是竣工驗收階段。主要包括規劃、國土、消防、人防等驗收及竣工驗收備案等。在本階段,因相關行政主管部門審批或監管需要而開展的調查和測繪類型主要有用地復核測量、規劃核實測量、人防測量、消防測量、綠化測量、地下管線測量等;因權利人申請不動產登記而需要開展的有房產實測和更新地籍調查(服務房地一體的不動產登記)。

? ? ?? 上述各類調查測繪按類別主要可分為規劃測量、不動產權籍調查和土地勘測定界三大類。一是規劃測量。按照《工程測繪基本技術要求》(GB/T 35641-2017),規劃測量是指依據規劃文件為城鄉或工程的規劃設計和規劃管理提供測繪保障與服務的測量工作,包括撥地測量、規劃放線測量、規劃驗線測量、規劃驗收測量、日照測量等。其中,規劃驗收測量的主要內容包括條件點和驗測點測量、建(構)筑物四至距離測算、建(構)筑物高度測量、建筑面積測量、竣工區域地形測量及管線探測、其他測量(如消防測量、人防測量、綠地測量、地下車位測量等)。規劃驗收測量即是國辦發〔2018〕33號文中明確要求統一測繪的主要內容。二是不動產權籍調查。按照本文第一部分論述,以及不動產登記和權籍調查相關規范,服務于集體土地所有權變更登記的變更地籍調查、服務于空地不動產登記發證的地籍調查、服務于房屋所有權預告登記的房屋預測繪,以及服務房地一體不動產登記的房產實測和更新地籍調查,均屬于不動產權籍調查的類型。三是土地勘測定界。根據國土資源部《建設用地審查報批管理辦法》和《土地勘測定界規程(TD/T 1008-2007)》,土地勘測定界主要是為滿足土地征收(征用)、劃撥、出讓、農用地轉用、土地利用規劃及土地開發、整理、復墾等工作的需要而開展的技術服務性工作。天津、成都等地在實際工作中已將土地征收(征用)、劃撥、出讓中的土地勘測定界與地籍調查有效結合,稱之為地籍調查前置。即在集體土地征收、農用地或未利用地轉用、簽訂國有土地使用權出讓合同、核發國有土地劃撥決定書前,需對批準用地進行勘測定界,先行完成地籍調查工作,出具地籍調查前置成果,同時服務審批、登記等多項業務需求。

3 工程建設全流程中的不動產權籍調查工作優化建議

? ? ?? 綜上所述,規劃測量主要服務于規劃制定和實施情況監督,土地勘測定界重點調查項目擬占用范圍內的土地權屬和土地利用狀況,不動產權籍調查則強調在不動產單元形成后對不動產權利主體、客體和權利狀況的調查核實。三者緊密關聯,工作目標、內容和成果要求等又有所不同。按照當前國家關于深化“放管服”改革和優化營商環境的指示精神,就不動產權籍調查工作如何與相關工作進行優化整合,可以重點考慮以下三個方面:

? ? ?? 第一,服務征地報批的土地勘測定界與服務集體土地所有權變更登記的不動產權籍調查合并開展。借鑒天津經驗,進行集體土地征收報批時,應應委托一家具備相應測繪資質的服務機構,按統一的測繪精度,一并開展征地前的土地勘測定界和集體所有權變更地籍調查工作,一次形成被征收土地及裁余部分土地的宗地圖和土地勘測定界等測繪成果。擬征收宗地的宗地圖可作為征收土地情況確認表的附圖,并將擬征收宗地在不動產權證或集體土地所有證證載宗地范圍內的位置反映出來,由集體土地所有權人蓋章確認擬征收范圍,并以此作為裁余部分集體土地所有權變更登記的指界蓋章成果,從而避免土地征收批準后再次要求集體土地所有權人指界確認,實現一次測量、一次指界,提高效率簡化流程。

? ? ?? 第二,服務劃撥決定書或出讓合同簽訂的土地勘測定界與服務國有建設用地使用權首次登記的不動產權籍調查合并開展。簽訂劃撥決定書和出讓合同時,應委托一家具備相應測繪資質的服務機構,按照統一的測繪精度,依據不動產權籍調查相關技術標準規定的程序、步驟和技術要求等開展權屬調查與不動產測繪,依據《建設用地規劃許可證》或規劃條件函及附圖等,測定界樁位置,標定用地范圍和界線,形成宗地圖和調查表等成果,同步服務劃撥決定書或出讓合同簽訂和國有建設用地使用權的首次登記,實現一次測繪、成果共享。

? ? ?? 第三,服務竣工驗收的各類測繪與與服務“房地一體”不動產登記發證的不動產權籍調查合并開展。根據國辦發〔2018〕33號要求,對于驗收涉及的測量工作,實行“一次委托、統一測繪、成果共享”。截至目前,北京、上海、浙江、廈門等試點城市均出臺相關文件,明確在竣工驗收和產權登記階段由一家具備相應測繪資質的服務機構綜合承擔用地復核測量、規劃核實測量、人防測量、消防測量、綠化測量、地下管線測量、更新地籍調查和房產實測等,同步形成滿足竣工驗收和不動產登記的成果資料,實現一次委托、統一測繪。

4 結語

? ? ?? 為了進一步壓縮工程建設全流程審批時間,有效推進不動產登記便民利企,本文從三個方面對工程建設全流程中涉及的不動產權籍調查工作流程進行了優化,并結合實際情況提出了精簡調查測繪次數的具體方案,著力解決重復測繪、重復收費等問題的出現。

? ? ?? 但若要從根本上杜絕工程建設全流程中的重復調查和測繪問題,仍然還有諸多關鍵問題需要解決。首先,應對國土、規劃、建設等部門有關審批和監管等行政事項進行進一步優化整合,這也是壓縮審批流程和時間的最為直接有效的方式。其次,搭建跨部門的數據統一管理平臺,實現數據的全流程共享和應用,才有可能真正實現“一物一測”(即對客觀世界存在的同一物體只實施一次調查或測繪),后期審批、監管或登記等行政事項的開展才有可能直接利用前期調查測繪成果,或在前期成果基礎上開展補充調查或核實,從而避免重復測繪和重復收費。此外,研制出臺統一的聯合測繪計價標準,明確每種調查測繪的具體工作量和相應收費標準,有效區分外業調查測繪、內業面積計算、補充調查、調查核實等,避免隱性重復收費情況的出現。最后,出臺統一的房屋面積計算規則等,也是需要解決的關鍵問題。

本文轉自《中國房地產》雜志2019年6月上旬刊

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